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当中非农业合作不再只是援助

2020-10-16

2000年中非合作论坛的成立,使中国与广大非洲国家在政治、经济等领域的合作不断加强。这一合作机制经历过去20年的发展,在不断探索中逐渐趋于成熟和稳定。其中中非农业合作已经由最初的达成共识阶段跨越到多层次全面合作阶段,并呈现出新特点。

第一,合作方式从无偿援助转向援助、贸易与投资相结合。

中非农业合作摆脱了单纯援助的束缚,一方面注重提升非洲国家自身的发展能力,另一方面也突出中国在农业技术方面的优势,促使双方更加有针对性地开展合作;而投资和贸易的快速增长也促进了非洲农业现代化发展,对解决非洲的粮食安全问题大有裨益。

目前,非洲33个最不发达国家97%的输华产品享受零关税。2000年至2018年,中非农产品贸易额由6.5亿美元增长到69.2亿美元,年均增长14%。中国企业在非开展农业投资的积极性也不断提升。截至2018年底,中国企业在非洲涉农投资500万元人民币以上的农业项目有115个,遍布非洲2/3以上国家。

第二,合作主体从政府为主发展为多主体多渠道共同参与。

中国向联合国粮农组织捐款8000万美元,建立南南农业合作信托基金,与世界银行一同在埃塞俄比亚、塞内加尔和莫桑比克开展农业发展合作。通过与传统发达援助体专业化援助机构的合作,中方能够发挥在实用农业技术方面的优势,同时借助于发达援助体的资金优势,促进非洲农业生产发展。此外,中国加强了同非洲区域组织,尤其是同非洲联盟之间的合作。

第三,合作内容从粮食作物生产环节向全产业链扩展。

中非农产品贸易持续发展,尤其是中国增加了对非农产品的进口配额,并对众多农产品减免关税,使得中国成为非洲农产品的重要市场,特别是经济作物的贸易额持续增长,如津巴布韦、莫桑比克和马拉维等国的烟叶,赞比亚、莫桑比克等国的棉花等,都在中国农产品市场占有重要地位。

第四,合作形式从碎片化迈向机制化。

项目合作的优势在于目标明确,并且便于实施和监测,但不同项目间往往缺乏联系。且项目合作需要与各国进行协商或谈判并达成共识,其执行成本非常高。中非合作论坛机制将碎片化的农业合作项目进行了有效整合。

中非农业合作出现了诸多新发展,但也面临着不少新挑战。

首先,中非农业合作仍然以常规性合作为主,对于突发性的农业风险和自然灾害缺乏合作应对机制。同其他行业相比,农业更容易受到自然灾害、病虫害等突发且难以预测的风险影响,而非洲国家应对突发事件的能力又非常薄弱,特别是2020年上半年,非洲遭受蝗虫灾害(主要是东非国家)和新冠肺炎疫情的冲击,更加凸显出非洲国家对突发事件应对能力不足的问题。

虽然中国政府和民间组织已经向50多个非洲国家提供了大量医疗物资援助,在多边和双边合作机制下向十多个受到蝗灾和疫情影响的非洲国家提供力所能及的粮食援助,但总体而言,目前中国对非洲面临的突发性农业问题主要是提供事后救助性的物资援助。

其次,中非农业合作重点关注非洲大陆农业发展面临的共性问题,对不同国家的特殊性问题关注不够。中非合作论坛后续行动计划中所涉及的农业合作,也主要针对非洲国家在农业发展方面存在的共性问题,如良种使用率低、农业用地灌溉率低、化肥农药等生产资料投入不足、农产品加工、物流和仓储服务不发达等。但是非洲大陆不同区域、不同国家乃至同一国家内部差异很大,虽然很多非洲国家都面临粮食安全问题,但不同国家粮食安全问题产生的原因千差万别,需要有不同的解决方案。

再次,中非农业合作虽然已经涉及不同领域和农业全产业链条,但仍然主要聚焦于技术层面的合作,对提升非洲国家农业治理能力关注不足。非洲农村的道路、电力等基础设施匮乏,国家对农村发展的投资很少,农村发展主要依靠小农自身筹集资金。很多非洲国家制定了农业补贴政策,但政府治理能力非常薄弱,大部分农业补贴政策都以失败告终。非洲国家在制度和公共服务体系建设方面存在不足,对小农的支持处于碎片化的市场体系中,其功能存在欠缺,而中非农业合作对提升非洲国家农业治理能力的关注度仍然不足。

最后,国内现有非洲研究更多关注非洲国家的宏观政治、经济和国际关系等,对于直接影响农业发展的地方治理、乡村治理和社区治理的研究较少,也缺乏对乡村运行管理机制和传统文化的了解,使得很多中国专家和技术人员带到非洲的实用技术难以在乡村推广。

随着中非合作论坛机制的不断深化和成熟,中非农业合作的未来充满希望。除继续促进非洲农业生产技术提高外,还需要在以下方面发力:

要更多关注如何增强非洲国家的农业治理能力,结合非洲现有农业发展规划和现实条件,将中国乡村综合发展的经验与非洲国家进行分享。

在继续深化同政府部门合作的基础上,还应加强同非洲本土农业高校、科研机构和农业企业等的合作。

考虑增设中非农业突发性事件合作基金,以快速应对影响非洲农业发展的突发性自然灾害、疫病灾害等,同时通过更加多样化的方式降低非洲国家农业发展的脆弱性,并提升其应对突发事件的能力。

加强对非洲次区域和重点国家的农业发展研究,如对埃塞俄比亚、坦桑尼亚、尼日利亚和南非等农业占有重要地位的国家进行深入研究,开展更具国别针对性的合作。

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